漫谈省管县的体制改革

编辑尚未就此文章提写编者按

行政区划对国家的社会经济发展有着直接影响，合理的行政区划将对其产生促进作用，反之，将产生阻碍作用。因此，应在保持相对稳定的前提下，保证与整个国家发展战略相配套，以适应经济社会发展需要为基本原则，逐步对我国的行政区划进行合理调整是很有必要的。
　　政府改革和职能转变已提出很多年，但至今尚未取得突破性进展。新的科学发展观迫切需要行政管理层级和行政区划方面的改革有新的突破。近日中央一号文件出台，推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制，引起老百姓广泛关注。中央提出推行“省管县”体制改革是中央为了便于掌控全局，这与中央直接大幅培训县委书记是异曲同工。通过较少行政层次，降低行政成本提高效率；调动县级发展经济的积极性和主动性，增强县域经济的发展活力，具有积极的现实意义。
　　为什么要改革，中央为何鼓励省“一竿子插到县”？主要是我国的行政开支过于庞大，一个市，五套班子一个不少，一个省有十几个市，一个中等地级市，每年光工资就要财政支出2亿元左右，再加上后勤、办公经费等，一个地级市一年本级的财政支出就达到5亿元左右，而目前全国共有283个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1415亿元以上。养着这么一大堆公务员，一个个养尊处优、脑满肠肥，这几年机构越改越多，造成吃皇粮的人越改越多。成了改革开放三十年收益最大的群体。几百万纳税人赚的一点银子还不够养活公务员，可这些公务员拿着纳税人的钱不当钱，造广场建大楼，花天酒地，穷奢极侈，等到中央政府要解决民生问题时，才发现很多事情，包括医疗、教育、住房保障问题根本推进不了，表面上是地方财政拿不出钱，实际上是官员们对此毫不热心。而几百万纳税人甚至上千万民众居然没有发言权。
　　面对这种情况，国务院机构改革委员会提出“省管县”的举措，广大网民举双手赞成。“省管县”出台，将触及中国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制等诸多内容的改革，这项措施日益引起人们的关注。目前我国四级行政体制改为省、县、乡三级体制，地方每年可节省近亿元的行政成本。意味着省和市县之间不用再搭建地级市，乡镇可变为县级政府的派出机构，从而实现政府层级扁平化的改进，有力促使事权划分的清晰化、合理化和建立健全与事权相匹配的分税、分级财政体制，降低行政成本，从源头上堵住乡镇收入截留和浪费的“黑洞”，从而更好地促进县域经济发展。
　　2月1日，新华社受权播发的2009年中央一号文件再度锁定“三农”。这是改革开放以来第11个以“三农”为主题的中央一号文件，也是首次连续6年发布关于“三农”工作的一号文件。再次锁定“三农”，足可以看出中央对农业、农村、农民的重视。那么今年不同于“以往”的是，将“稳步推进扩权强县改革试点，依法探索省直接管理县(市)的体制。推进省管县体制改革，是当前中国体制改革的最大亮点。
　　现在的市管县是计划经济时代的产物，主要是农村为城市服务，县的行政和经济收入都要受地级市制约，这样就剥夺了县和农村地区的利益。市刮县、市里宽裕了、可穷了县、乡（镇），成了“市压县、市卡县、市吃县”局面。而且县出于无奈又只好转驾给乡镇，乡镇就直接找农民。可以明显的说市管县体制束缚了县域经济发展。省管县体制改革可以说是目前我国政治、经济和社会形势发展变化的客观要求。
　　实行省管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，从根本上促进县域经济的发展。实行省管县后县级财政留成比例增加，因为省管县体制改革的一个核心思想就是“留利于县”，通过增加省直管的县级财政留成比例，从而增加县级地方财政收入，缓解县级财政困难，以便县级财政能够集中更多的财力发展县域经济。这种改革对于遏制因县受地市财政资金截流和“盘剥”，而把手伸向乡村农民，进而加重农民负担的现象有釜底抽薪的作用。通过增加县域发展自主权，全面提升县级经济实力，依托县域对周围农村地区的直接辐射带动，加强县域内的城乡联系和协调发展，有利于解决“三农”问题和加快社会主义新农村建设，深度推进县域城市化进程。
　　省管县意味着县域经济发展的自主性增强。县级不仅在地方经济发展、计划项目、招商引资和财政税收等方面有了更大的自主选择权，而且可以减少地级市对指标、资金、项目、财政提取和各种行政审批等中间环节的提成、截留或滞延。随着县级财政行使权力的加大，可以优化县级财政支出结构，支持农村各项公共事业的发展。省管县改革强化了县域经济发展自主权，有利于富民强县，为城市化提高更多动力支持。
　　在中国，“官多为患”是一个不争的事实，必须要进行“精官简政”，否则，中国的改革发展会背上沉重的包袱，人民难以享受应有的改革发展成果。精官简政的核心就是撤地并县。市管县体制的实施也不是一无是处，在很大程度上还是解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，同时也推动了社会其它各项事业的迅速发展。市管县行政管理体制，突出了城市在社会、经济发展中的中心地位和作用，在一定程度上对城乡经济的发展和工业化、城市化水平的提高起到了促进作用，同时也给一些城市做大做强和城市现代化奠定了坚实的基础。但随着我国政治、经济体制改革和市场经济体系的确立和不断完善，市管县体制已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，局限性越来越明显，弊端日趋凸现。
　　国家社科基金管理项目“扩权强县与市管县体制改革研究”的承担者孙学玉昨天向记者透露，通过中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的统计发现，“市管县”实施后，“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差已从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”，从“正160亿”到“负1600亿”，可见市对县财政的抽头“抽血”之严重。有人形容地级市成县级财政的“抽水机”，这种说法虽然较为尖锐，但是对地级市的诟病也不能说是无稽之谈。为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，一些大项目也安排在市区，从而使得城乡差距越来越大。孙表示，三农问题的存在与市管县体制有直接关系。“市管县”模式在计划经济年代曾起到积极作用，但现在阻碍了市场经济的发展，必须退出历史舞台。实行省管县，中央和省就可以根据具体情况有针对性地制定经济和社会发展政策，更好地扶助农村地区经济发展，下放给县乡的各种权益也就不易被市级所截留。
　　“省管县”的问题集中的焦点在于“干部管理权”和“经济利益的重新分配”上。“扩权强县”如今已不再遮遮掩掩、羞羞答答。这些新鲜的字眼，今天通过政府的文件和官方媒体正式进入了公众视野。
　　浙江的“扩权强县”（省管县）试点工作效果是“一枝独秀”。为省管县这种思路积累了丰富的经验，并打下了坚实的基础。浙江是“省管县”这一体制的成功实践者。事实上，在浙江县域经济发展取得令人羡慕的成绩后，多个省份先后跟进，纷纷规划出台了以省管县财政体制为主要内容的“强县扩权”举措。数据显示，10多年来，浙江GDP年均增长保持了17.9%的速度，财政收入平均每年递增25%，连续16年居全国第一位，成为中国县域经济最发达的省份。湖北省在2005年5月决定扩大“扩权强县”试点的范围，在第一批20个扩权县(市)的基础上，新增12个县(市)为第二批扩权县(市)。同时，进一步扩大这些县(市)经济和社会管理权限，推进县域经济的快速发展。从试点的效果来看，县域经济发展普遍有明显的起色。
　　现在政府改革，是首先从减人、减事、合并机构的行政职能调整，然后实施“减少层级”的行政区划改革。以省辖替代市辖，取消地市环节来降低成本提高效率，这样有利于增强省级调控能力，提高资金利用效率。省财政按财政体制直接结算到县，这样既避免了市级集中县财力的“市刮县”问题，又可使县级财政困难直接反馈到省财政，使省对县财政的一些扶持政策和补助资及时全额落实到位。解决县财政存在的实际的困难。这样就能带动县域经济较快“驶入高速发展的快车道”。
　　省管县体制改革，不仅关系到地方各级政府之间财权与事权的划分问题，而且与地方社会经济发展要求和管理模式等也存在紧密联系。省管县体制改革，不只是财政体制调整问题，更多的涉及到行政层级、政府行为模式、经济管理方式等诸多方面。省管县是一种比较科学的管理层级制度，从机构设置到管理便利，再到发挥地方政府自主权方面，都有市管县制度无可比拟的优势。省管县为我国探索建立新时期地方区域经济发展的有效模式吹响了体制改革的号角。我们既要积极探索，有所创新，又要保持稳定，谨慎从事。实行“省管县”的改革必须按照中央的精神，遵循逐步推进的原则，理顺各种关系，在完善诸多配套改革的情况下，先易后难、分项实施、稳扎稳打，积极推进。